Chiến lược “tăng trưởng dựa trên cơ sở hạ tầng” (tăng trưởng, không phải phát triển kinh tế hay xã hội) dường như đang biểu lộ những giới hạn ở châu Phi, nơi mà phần lớn Trung Quốc là quốc gia thúc đẩy chiến lược này.

Chiến lược này dựa trên lý thuyết số nhân của Keynes, theo đó, bất kỳ sự gia tăng nào về tổng cầu sẽ dẫn đến sự gia tăng nhiều hơn tỷ lệ GDP. Nói cách khác, bất kỳ khoản đầu tư nào vào cơ sở hạ tầng sẽ tạo ra sự tăng trưởng, bất kể lợi nhuận kinh tế và lợi ích xã hội thực sự. Việc thực hiện lý thuyết này giải thích rất nhiều lý do tại sao Trung Quốc có thể duy trì số liệu tăng trưởng rất cao trong 15 năm qua.

Cho dù đầu tư cơ sở hạ tầng có thừa thãi hay không, cho dù diễn ra ở Trung Quốc hay nước ngoài, kết quả đối với Trung Quốc là như nhau. Do đó, bằng cách tài trợ cho đầu tư cơ sở hạ tầng châu Phi, Trung Quốc đang gây ra sự gia tăng nhu cầu đối với hàng hóa và dịch vụ mà họ sản xuất và do đó làm tăng GDP của chính nước này. Đây là ưu điểm của việc ràng buộc có hệ thống việc cấp một khoản vay với một nguồn hàng hóa và dịch vụ gần như độc quyền được sản xuất tại Trung Quốc. Cần nhớ rằng thông lệ ràng buộc này thường bị cấm đối với các thành viên OECD / DAC (không bao gồm Trung Quốc) và chỉ có Pháp và Anh mới thực sự tuân thủ quy tắc này.

Chiến lược cơ sở hạ tầng làm gốc này đã được Ngân hàng Thế giới quy định tại Châu Phi và được hỗ trợ từ năm 2008 bởi cựu nhà kinh tế trưởng, Justin Lin (người từ khi kết thúc nhiệm kì đã trở thành người vận động hành lang rất tích cực cho các công ty Trung Quốc ở Châu Phi). Tuy nhiên, các quốc gia châu Phi ít được đoái hoài nhất - Ethiopia sẽ là một ví dụ ở đây - không được hưởng một môi trường kinh tế thuận lợi như Trung Quốc. Phải thừa nhận rằng, trong 10 năm qua (2000-2019), dưới kết quả của hệ số nhân Keynes, tốc độ tăng trưởng trung bình hàng năm GDP của Ethiopia là khoảng 6%.

Sự tăng trưởng vượt trội này được kết hợp với sự gia tăng không kém trong nhập khẩu, phần lớn là để hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên so với cùng kỳ, không chỉ sự tăng trưởng của xuất khẩu (tăng trưởng 17% trong năm 2019), cũng như của kiều hối cá nhân, dự trữ ngoại hối, hoặc thậm chí đầu tư nước ngoài có thể lấp đầy khoảng cách tài chính ngày càng tăng. Đồng thời, dịch vụ nợ nước ngoài (gần một nửa trong số đó là dành riêng cho Trung Quốc vào năm 2019) đang tăng vọt trong lĩnh vực tài chính của đất nước. Ethiopia đã buộc phải phá giá đồng birr của mình, giảm đi 15% trong năm 2017.

Cả Kế hoạch tăng trưởng và chuyển đổi lần đầu tiên (2009/2010-2014/2015) và lần thứ hai (2015/2016-2019/2020) đều dựa trên ý tưởng đầu tư vào cơ sở hạ tầng (điển hình là tuyến đường sắt và điện khí hóa Addis Ababa-Djibouti) sẽ thu hút các nhà đầu tư nước ngoài đến các đặc khu kinh tế nơi sẽ đi vào sản xuất để xuất khẩu, điều này sẽ làm cho cơ sở hạ tầng có lợi nhuận. Tuy nhiên, ngoài thời gian bất thường (khoản vay của Trung Quốc ban đầu trong 15 năm, sau đó được dời lại đến hơn 30 năm, đối với cơ sở hạ tầng đường sắt cần khấu hao 50 đến 75 năm), chiến lược này đã cho thấy giới hạn của nó, có biểu hiện rõ rệt nhất bởi hiệu suất khá thảm hại của ngành giày dép, mặc dù đã được quảng bá sẽ thúc đẩy vị thế của nền tảng công nghiệp hóa của người Ethiopia và sự hợp tác Trung-Phi.

Chuyến đi đầu tiên của Justin Lin khi ông được bổ nhiệm làm nhà kinh tế trưởng của Ngân hàng Thế giới là đến với Ethiopia ngay sau ngày được bổ nhiệm vào tháng 6 năm 2008. Vào tháng 3 năm 2011, một lần nữa với tư cách là đại diện của Ngân hàng Thế giới, ông đã đề nghị với Thủ tướng Ethiopia là Meles Zenawi hãy thiết lập một đặc khu kinh tế và có vai trò cụ thể cho các công ty Trung Quốc. Lin cũng đề nghị Meles phát triển ngành công nghiệp giày dép với da thuộc được sản xuất dồi dào bởi các trang trại gia súc, cừu, dê và lạc đà của Ethiopia, và ông khuyến khích thủ tướng đến thăm các nhà sản xuất trong lĩnh vực này ở Trung Quốc.

Vào tháng 8 năm 2011, khi tham gia lễ khai mạc Đại học Mùa hè được tổ chức vào năm đó tại Thâm Quyến, Meles đã gặp Zhang Huarong, một nhà sản xuất giày, người mà ông ấy đã mời đến Ethiopia. Tháng tiếp theo đó Zhang đã tới Ethiopia trong một tuần, nơi ông ấy thấy rằng tiền lương chỉ bằng một phần mười so với tiền lương những người được trả ở Trung Quốc và rằng da thuộc sẵn có ở đây có chất lượng tốt. Vào tháng 11, Thành phố Giày Quốc tế Huajian (Ethiopia) được ra đời, với đôi giày Guess đầu tiên ra mắt vào tháng 5 năm sau đó.

Ngày nay, đối với công ty Huajian và các thợ đóng giày khác, hy vọng dường như đã tan vỡ một phần. Nhu cầu đã tăng lên, chất lượng của da thuộc bị ảnh hưởng, các cuộc đình công đã nổ ra, một số khách hàng nổi tiếng của Huajian đã quyết định thay đổi nhà cung cấp, và tuyến đường sắt giữa Addis Ababa và cảng Djibouti, nơi các mặt hàng xuất khẩu phải đi qua, dường như không hoạt động được vì thiếu điện. Mặc cho những hố chông này, xuất khẩu đã tăng gấp ba lần kể từ khi Huajian ra đời, nhưng năm 2018, công ty này chỉ chiếm hơn 1% tổng kim ngạch xuất khẩu của Ethiopia; do đó tác động kinh tế của họ là rất nhỏ và Ethiopia không thể dựa vào để khấu hao các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng.

Ngược lại, ấn tượng hơn nhiều là sự nhập khẩu giày dép tăng vọt đồng thời, gần 90% trong số đó là của Trung Quốc: gấp bốn lần lượng xuất khẩu trong năm 2018! Trong khi các nhà sản xuất giày Trung Quốc đã thành lập cửa hàng ở Ethiopia, nơi họ gặp khó khăn trong việc xuất khẩu sản phẩm, dường như không ai trong số họ nghĩ đến việc sản xuất giày cho thị trường địa phương. Ngay cả chính phủ Ethiopia cũng vậy, đáng lẽ họ phải coi đây là một cơ hội để thực hiện chiến lược nhập khẩu thay thế. Cách tiếp cận cổ điển này, từng được những con rồng châu Á nhỏ bé áp dụng để phát triển, có một ưu điểm: nó hạn chế đầu tư vào cơ sở hạ tầng, hoặc ít nhất là phát triển chúng không theo dự đoán về nhu cầu có thể, điều này càng không chắc chắn hơn nữa vì nó là tác nhân bên ngoài, nhưng sau khi nhu cầu trong nước đã thực sự tăng lên. Điều này đưa chúng ta trở lại câu hỏi về tuyến đường sắt.

Quỹ Tiền tệ Quốc tế, trong một báo cáo về Ethiopia ban hành đầu năm 2020, hiện đã thừa nhận các giới hạn của “mô hình tăng trưởng theo định hướng đầu tư công cộng” này. Có lẽ sẽ tốt hơn nếu đặt câu hỏi về sự thích đáng của các lựa chọn này ngay từ ban đầu. Rõ ràng sẽ rất khôn ngoan nếu các cố vấn Trung Quốc và Ngân hàng Exim của Trung Quốc ngay từ ban đầu đã kiểm tra lợi nhuận của một dự án đường sắt (hoặc thậm chí là tính khả thi thực tế của nó) trước khi đầu tư cho nó. Tuy nhiên, các bên liên quan đã khuyến khích mạnh mẽ Ethiopia (và cả Djibouti) để chọn một giải pháp chắc chắn thật tuyệt vời, và là một màn phô trương hoàn hảo cho các công nghệ Trung Quốc, nhưng vô cùng đắt đỏ đối với các nước rất nghèo vì lợi nhuận rất hạn chế. Ethiopia hiện đang được phân loại là một quốc gia có nguy cơ cao gặp khó khăn tài chính.

Nhưng như vậy, làm thế nào mà Justin Lin, Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Exim có thể hình thành, hỗ trợ và tài trợ cho một dự án đường sắt như vậy mà không xem xét rằng dần dần Ethiopia sẽ kết nối lại với các quốc gia láng giềng và từ đó có thể thách thức sự độc quyền trên thực tế mà cảng Djibouti có được đối với sự xuất khẩu của Ethiopia. Vào tháng 3 năm 2019, Ethiopia tuyên bố sẽ xây dựng một con đường mới đến Berbera với sự hỗ trợ của Quỹ phát triển Abu Dhabi và DP World, công ty đang phát triển Cảng Berbera. Tuy nhiên, ngay từ năm 2015, Ngân hàng Phát triển Châu Phi đã lo ngại về hậu quả của sự cạnh tranh và xây dựng này đối với tương lai của Djibouti. Vào tháng 6 năm 2019, Ethiopia cũng tuyên bố rằng họ đang xây dựng một tuyến đường sắt nối giữa Addis Ababa và Cảng Sudan với sự hỗ trợ của Ngân hàng Phát triển Châu Phi và Quan hệ đối tác mới cho Phát triển Châu Phi (NEPAD). Cũng trong năm 2019, có thông tin rằng một tuyến đường sắt mới giữa Addis Ababa và cảng Massawa ở Eritrea (có độ dài tương đương tuyến đường sắt giữa Addis Ababa và Djibouti) đã được lên kế hoạch, nghiên cứu này đang được Ý tài trợ. Cuối cùng, trong khi Ethiopia và Djibouti gặp khó khăn về tài chính đối với tuyến đường sắt Trung Quốc, Addis Ababa đã đạt được một quỹ 98 triệu đô la từ Ngân hàng Phát triển Châu Phi để phát triển hành lang đường bộ Ethiopia-Djibouti, nơi mà 90% hàng hóa xuất nhập khẩu của Ethiopia vẫn đang đi qua ngày hôm nay.

Nói tóm lại, Ethiopia không chỉ không sản xuất đủ điện cũng như hàng hóa để cung cấp vốn cho tuyến đường sắt tráng lệ mà tai hại thay, họ còn có kế hoạch tài trợ cho ba tuyến đường đến các điểm cạnh tranh mà không màng đến hậu quả đối với các cảng và nhà ga Djibouti. Rõ ràng là cả Justin Lin, Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Exim đều không thể tư vấn hiệu quả cho Ethiopia, vì dự án ban đầu đã thất bại cả khi tính đến sự phát triển của tình hình địa chính trị của Ethiopia và đánh giá chính xác tiềm năng kinh tế của đất nước.

Mặc dù các chi tiết khác nhau, câu chuyện về việc xây dựng tuyến đường sắt giữa Mombasa và Nairobi (được ủy thác cho một công ty Trung Quốc và được tài trợ bởi Exim Bank) cũng tương tự. Khi chính phủ Kenya nảy ra ý tưởng nâng cấp tuyến đường này, việc xây dựng một tuyến đường sắt khổ tiêu chuẩn hoàn toàn mới không được coi là một chiến lược kinh tế hợp lý. Vào tháng 8 năm 2013, một phân tích lợi ích-chi phí đã mô tả bốn lựa chọn thay thế. Đầu tiên là kế hoạch phục hồi mạng lưới đo lường hiện có; thứ hai là nâng cấp mạng lưới hiện có lên tiêu chuẩn cao hơn bằng cách sử dụng cùng một thước đo; thứ ba là xem xét nâng cấp mạng lưới hiện có lên một hệ thống đo tiêu chuẩn trên cùng một mạng lưới; và đề xuất thứ tư là xây dựng tuyến đường sắt khổ tiêu chuẩn trên một tuyến mới (tùy chọn này cuối cùng được chọn bởi Kenya).

Phân tích so sánh về chi phí đầu tư và lợi ích dự kiến sau đó kết luận rằng một tuyến đường sắt tiêu chuẩn mới sẽ đòi hỏi tăng trưởng gấp ba lần để đạt được khả thi về mặt tài chính. Mặc dù một mạng lưới đo lường được cải thiện sẽ là lựa chọn phù hợp nhất về kinh tế và tài chính, chính phủ đã biện minh cho quyết định cuối cùng của mình bằng cách nói rằng họ tự tin rằng sự tăng trưởng GDP sẽ đạt mức cao.

Các quốc gia châu Phi nhiều nợ nần chắc chắn phải chịu trách nhiệm về các khoản nợ của mình, tuy nhiên Trung Quốc và Ngân hàng Thế giới đã dỗ ngọt và nuôi dưỡng những ảo mộng của châu Phi về sự thành công của “mô hình Trung Quốc” mà không nghĩ đến thực tiễn về ý nghĩa và khả năng áp dụng của nó, cũng chiếm một phần rất lớn lý do, nếu không muốn nói đó là lý do chính. Chiến lược tăng trưởng dựa trên cơ sở hạ tầng và được Trung Quốc tài trợ đã biểu lộ rõ ràng những giới hạn, vì nó đã thất bại quá thường xuyên để có thể thẩm định sự thích đáng và lợi nhuận của các dự án mà nó thúc đẩy.

Hoàng Phương (dịch)